EBA Konsultationspapier zur Produktüberwachung und -steuerung für Privatkunden (EBA/CP/2014/37) im Licht der EU-Bankenunion

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Europäische Aufsichtsbehörden und Verbraucherschutz im Licht von Basel III

Die drei Europäischen Aufsichtsbehörden [European Supervisory Authorities, kurz: ESAs; Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA (European Banking Authority) mit Sitz in London, Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung EIOPA (European Insurance and Occupational Pensions Authority) mit Sitz in Frankfurt/M., Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA (European Securities and Markets Authority) mit Sitz in Paris] haben es sich zum Ziel gesetzt, neben der Harmonisierung der Finanzaufsicht und der Förderung der Integrität der Finanzmärkte auch alle Verbraucher zu schützen. Dazu haben die ESAs weitreichende Kompetenzen: Sie können Leitlinien erlassen und Warnungen aussprechen. Jede ESA hat ein eigenes Komitee für den Verbraucherschutz, das im sog. Gemeinsamen Ausschuss (Joint Committee) mit den anderen ESAs zusammenarbeitet. Seit 2013 veranstalten die ESAs jedes Jahr einen Verbraucherschutztag, so auch in diesem Jahr, wo unter anderem nicht bedarfsgerechte Verkäufe (Mis-Selling), die Regulierung in der nächsten Dekade zum Verbraucherschutz sowie die zunehmende Digitalisierung der Finanzdienstleistungen behandelt wurden.

In der Europäischen Union hat der Verbraucherschutz einen hohen Stellenwert bei den Organen und Einrichtungen der EU: So hat z. B. das EU-Parlament einen Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz. Die EU-Kommission beschäftigt sich mit Verbraucherfragen rund um Finanzdienstleistungen und initiierte hierzu z. B. folgende Gesetzesvorhaben: Verordnung über Basisinformationsblätter für Anlageprodukte (Packaged Retail Investment Products – PRIPs), Richtlinie über die Versicherungsvermittlung (Insurance Mediation Directive – IMD). Die BaFin hat in 2015 ein Merkblatt für Kunden veröffentlicht, in dem es um die Rechte von Kunden im Falle einer Schieflage von Banken und Versicherungen geht. Betrachtet man Verbraucherschützer und deren juristisches Vorgehen in Europa und den USA, ist festzustellen, dass unterschiedliche Kulturen und Intensitäten bei der Durchsetzung von Ansprüchen existieren. Mit einer Harmonisierung des Verbraucherschutzes in Europa steht zu erwarten, dass Verbraucherschutzorganisationen in Europa an Bedeutung gewinnen und sich am amerikanischen Vorbild orientieren. Dies könnte zu mehr Klagen gegen Banken führen, zumal die Pflichten für Banken aus der Regulierung deutlich gestiegen sind und somit auch die Fehlerquellen und Risiken aus Falschberatungen und Fehlverkäufen (Mis-Selling).

In enger Verzahnung mit Basel III greifen die ESAs über Vorgaben zum Verbraucherschutz bei Finanzprodukten in die Autonomie der Geschäftsleitungen ein und regulieren neben dem Risiko-auch das Chancenmanagement. Besonders augenfällig ist der Entwurf einer Leitlinie der EBA zur Steuerung und Überwachung von Privatkundenprodukten (EBA/CP/2014/37) vom 10.11.2014, die künftig alle Universalbanken betreffen wird. Vor diesem Hintergrund gibt der vorliegende Beitrag zunächst einen Überblick über die „Draft Guidelines on product oversight and governance arrangements for retail banking products“ (EBA/CP/2014/37). Danach werden kritische Punkte des Leitlinienentwurfs beleuchtet, die im Kontext des neuen SREP zu sehen sind, der neben ICAAP und ILAAP auf nachhaltige Geschäftsmodelle, Governance und Compliance abstellt. Der SREP steht im Licht der EU Bankenunion, die neben zentraler Aufsicht und Einlagensicherung die Abwicklung von Instituten in der EU vorsieht, wobei letztere in Deutschland auf der Basis der Bank Recovery and Resolution Directive im Sanierungs-und Abwicklungsgesetz geregelt ist. Dieser Zusammenhang wird hergestellt, da man bei weiter Auslegung von EBA/CP/2014/37 die Auffassung vertreten könnte, dass beim Testen aller Privatkundenprodukte eine Vielzahl von Szenarien und somit Stressszenarien, wie z. B. Bail-In-Risiken, zu berücksichtigen sind; diese können manche Kunden nicht tragen und gehören daher nicht in den Zielmarkt für bestimmte Produkte, was die Absatz-und Ertragsmöglichkeiten begrenzen und die Nachhaltigkeit des Geschäftsmodells betreffen würde. Der letzte Abschnitt fasst den Beitrag mit einem kurzen Ausblick und Praxistipps zusammen.

Überblick über EBA/CP/2014/37 

Die EBA führt als Motivation für die geplante neue Leitlinie EBA/CP/2014/37 zum Verbraucherschutz aus, dass fehlerhaftes Verhalten von Finanzinstitutionen Schäden für Kunden verursachen, das Vertrauen in die Märkte untergraben und letztlich die finanzielle Stabilität sowie die Integrität des gesamten Finanzsystems schwächen kann. Verhaltensversagen (conduct failure) führt in den Finanzinstitutionen zu Kosten in der Form von Strafen und Ausgleichszahlungen in regulatorischen und gerichtlichen Verfahren. Diese Kosten könnten nach Ansicht der EBA mit der Umsetzung der neuen Leitlinie reduziert werden, so dass die Kosten aus der Umsetzung der neuen EBA Leitlinie durch deren Nutzen kompensiert werden. Im Kern fokussiert die EBA mit der neuen Leitlinie EBA/CP/2014/37, die von der EBA auch als POG Guideline bezeichnet wird, zwei Risikofelder beim Angebot von Privatkundenprodukten:

 

1. unmittelbare Schäden für Privatkunden aus Geschädistrften mit Finanzinstitutionen als sog. retail conduct failure,

2. Marktverhaltensversagen mit mittelbarer Schädigung der Privatkunden, z. B. zu hohe Zinssätzen für Kredite, als sog. market conduct failure.

 

Die geplante Leitlinie bezieht sich auf die „Produkthersteller“ (manufacturer) sowie „Verteiler“ (distributors) von Privatkundenprodukten und stützt sich auf die Einschätzungen der ESAs, welche Schäden für Konsumenten an den Bank-, Versicherungs-und Wertpapiermärkten aufgetreten sind. Als Kernproblem wird herausgestellt, dass es Informationsasymmetrien für Konsumenten gibt, die es abzubauen gilt. Darüber hinaus hätten Produkthersteller ihre Zielmärkte nicht richtig identifiziert und bei der Produktentwicklung nicht angemessen die Interessen, Ziele, Eigenschaften ihrer Kunden berücksichtigt. In einigen Mitgliedstaaten seien Kredite an Kunden mit zum Teil überhöhten Konditionen und Währungsrisiken verkauft worden, die sich diese nicht leisten konnten. In diesem Zusammenhang sei es auch zu einem Vertrieb weiterer Produkte gekommen, die von den Kunden im Zielmarkt nicht benötigt wurden (wrongly mis-sold), was die EBA als Fehler in der Distributionsstrategie einordnet. Zudem seien in einigen Mitgliedsländern die Kunden nicht angemessen über Produktrisiken informiert worden (poor presentation of risks) und es wurden den Kunden zu komplexe Produkte verkauft (excessive degree of complexity). Die EBA erwartet daher, dass die Produkthersteller die POG Guidelines umsetzen und dabei auch ihre Distributionskanäle und Produktverteiler im Outsourcing angemessen einbeziehen, weshalb sich der erste Teil POG Guidelines an die Produkthersteller und der zweite Teil der EBA Leitlinie an die Produktdistributoren wendet. In der Leitlinie sind die folgenden Begriffsdefinitionen vorangestellt, die zugleich ihren Anwendungsbereich kennzeichnen:

  • Produkthersteller im Sinne des Entwurfs der POG Guidelines sind Kreditinstitute im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Punkt 1 CRR, Kreditoren im Sinne von Art. 4 Abs. 2 MCD, Zahlungsverkehrsinstitute im Sinne von Art. 4 Abs. 2 PSD, E-Geld-Institute im Sinne von Art. 2 Abs. 1 EMD.
  • Der Zielmarkt beschreibt die Konsumenten, für die das Produkt entwickelt wurde, wobei es hier um natürliche Personen geht, die das Produkt als Privatkunden für persönliche Zwecke nutzen.
  • Produkte im Sinne des Entwurfs der POG Guidelines sind:

 

1. Kreditvereinbarungen für Immobilieneigentum i. S. v. Art. 4 Abs. 3 MCD (Mortgage Credit Directive);

2. Einlagen i. S. v. Art. 2 Abs. 3 DGSG (Deposit Guarantee Scheme Directive);

3. Zahlungsverkehrskonten i. S. v. Art. 4 Abs. 14 PSD (Payment Services Directive);

4. Zahlungsverkehrsdienstleistungen i. S. v. Art. 4 Abs. 3 PSD;

5. Zahlungsinstrumente i. S. v. Art. 4 Abs. 23 PSD;

6. andere Zahlungsmittel, z. B. Reise-, Bankschecks i. S. v. Anhang 1 CRD IV;

7. Elektronisches Geld i. S. v. Art. 2 Abs. 2 EMD (Electronic Money Directive);

8. andere Kreditformen von Produktherstellern.

 

  • Das Leitungsorgan der Bank (management body) legt die Strategie, die Ziele und die allgemeine Richtung für die Bankgeschäfte i. S. v. Art. 3 Abs. 7 CRD IV fest. Die Geschäftsleitung (senior management) ist Teil des Leitungsorgans und verantwortlich für die tägliche Geschäftsführung der Bank i. S. v. Art. 3 Abs. 9 CRD IV.

 

Der Entwurf der POG Guidelines umfasst insb. folgende Eckpunkte für Produkthersteller:

  • Einrichtung, Überprüfung, Dokumentation eines Prozesses zur Überwachung und Steuerung von Privatkundenprodukten, der für das Geschäft des Produktherstellers adäquat ist, und die Interessen, Ziele und Eigenschaften der Konsumenten angemessen berücksichtigt.
  • Verankerung des Prozesses zur Überwachung und Steuerung von Privatkundenprodukten im internen Kontrollsystem sowie in den Compliance-und Risikomanagementfunktionen mit Blick auf bereits bestehende EBA Guidelines (GL) zu diesen Funktionen, wobei die EBA folgende Guidelines hervorhebt: GL25 on operational risk mitigation techniques, GL26 on large exposures regimes, GL28 on liquidity buffers and survival periods, GL44 on internal governance.
  • Die Geschäftsleitung muss sicherstellen, dass das mit der Produktentwicklung betraute Personal angemessen ausgebildet ist und alle Produkteigenschaften sowie Produktrisiken versteht.
  • Die Produkthersteller müssen den Zielmarkt für ihre Privatkundenprodukte abgrenzen und dabei klarlegen, für welchen Markt bzw. welche Kundengruppe die Produkte nicht geeignet sind, um Fehlverkäufe und Schäden für Privatkunden zu vermeiden.
  • Beim Angebot von Privatkundenprodukten müssen die Produkthersteller und Distributoren darauf achten, dass die Interessen, Ziele und Eigenschaften der Privatkunden angemessen berücksichtigt werden. Dazu gehört auch, dass die Finanzkraft von Privatkunden nicht überfordert werden darf.
  • Es sollen für alle Privatkundenprodukte (before a product is designed and brought to the market; an existing product is sold to new target markets; or significant changes to existing product are introduced) angemessene Produkttests durchgeführt werden, um sicherzustellen, dass diese zum Zielmarkt passen; dazu gehören auch umfassende Szenarien und Stressszenarien, um herauszufinden, wie sich das Produkt auf den Konsumenten auswirkt; Produkthersteller sind dazu angehalten, Produktanpassungen vorzunehmen, wenn sich das Produkt schlecht für den Zielmarkt entwickelt (manufacturers should make appropriate product changes where the scenario analysis gives rise to poor results for the target market). Eine zu hohe Produktvielfalt und zu hohe Produktkomplexität sei im Interesse der Privatkunden zu vermeiden.
  • Die Produkthersteller müssen Produktdistributoren und Konsumenten verständliche Informationen über die Privatkundenprodukte bereitstellen. Produkthersteller müssen laufend überwachen, ob ihre Produkte die Interessen, Ziele und Eigenschaften der Privatkunden bzw. des Zielmarktes erfüllen. Treten Probleme im Markt oder bei der Performance der Produkte auf, muss der Hersteller Gegenmaßnahmen einleiten, um erneute Schäden für Privatkunden zu vermeiden; dazu gehören zeitnahe Informationen an die Distributoren. Die Produkthersteller müssen sicherstellen, dass die Distributionskanäle und Distributoren für die Privatkunden angemessen sind.
  • Die Produkthersteller müssen sicherstellen, dass sie Produktdistributoren angemessen über Produkt und Zielmarkt informieren; dazu gehören auch Informationen über Produkteigenschaften, Produktrisiken, Limitierungen und den gesamten Produktpreis.
  • Die Produktdistributoren müssen die EBA Leitlinien zur Überwachung und Steuerung von Privatkundenprodukten auch erfüllen und dabei unter anderem darauf achten, dass sie es erkennen, wenn ein Privatkundenprodukt nicht zum Zielmarkt passt, und den Produkthersteller darüber, aber auch über Produktprobleme zeitnah informieren.

Kritische Punkte beim EBA/CP/2014/37 in der Bankpraxis

Die geplante EBA Leitlinie EBA/CP/2014/37 zum Verbraucherschutz ist bei der Umsetzung in enger Wechselwirkung zu den anderen Vorschriften zum Verbraucherschutz zu sehen, wobei aus diesen Regelungen hier nur einige exemplarisch genannt werden können: Markets in Financial Instruments Directive II (MIFID II), Payment Accounts Directive, Mortgage Credit Directive, Consumer Credit Directive, Payment Services Directive, Regulation on interchange fees for card-based payment transactions. Die hohe Regelungsdichte zum Verbraucherschutz führt bereits im Ergebnis dazu, dass sich kleinere Banken aus der Beratung von Vermögensanlagen für Privatkunden zurückziehen, weil sie glauben, dass sie die Vielzahl der Regelungen nicht mehr rechts-und prozesssicher erfüllen können. Die Regulierungsflut kann damit zur Verdrängung kleinerer Banken und somit zur Verkürzung des Angebots für Privatkunden führen. Bei strenger Handhabung und enger Auslegung würde Regulierung den Grundsatz der Proportionalität verletzen, wonach kleinere Institute nicht durch die Regulierung merklich benachteiligt werden sollen. An dieser Stelle wird deutlich, dass Banken weiter in die Verbesserung und Rationalisierung ihrer Betriebsabläufe investieren müssen, um die Regulierungsvorschriften kosteneffizient rechtssicher erfüllen zu können, was den Druck zur Digitalisierung der Bankdienstleistungen erhöht.

Abb1aBetrachtet man den Entwurf der neuen POG Guidelines aus betriebswirtschaftlicher Sicht im Rahmen der Gesamtbanksteuerung an den Schnittstellen zwischen Vertriebs-, Produktions-und Steuerungsbank im Licht des SREP, treten neue Prüfungsfelder für die Bankenaufsicht hervor (s. Abb.), die ein zeitnahes Monitoring aller regulatorischen Quellen erfordern, um nicht mit Sanktionen der Aufsicht belegt zu werden, die nun auf der Internetseite der BaFin veröffentlicht werden und in ein wesentliches, schnelles Reputationsrisiko münden können.

 

Zusammenfassung, Ausblick, Praxistipps

Aus der Durchführung von gemeinsamen Veranstaltungstagen der Europäischen Aufsichtsbehörden zum Verbraucherschutz können das Risikomanagement, der Vertrieb und die Geschäftsleitung für bestehende und neue Bankprodukte die Bedeutung des Konsumentenschutzes erkennen, um die sich vielfältige Regulierungen drehen. Daraus ist der Entwurf der sog. „EBA Guideline on Product Oversight and Governance (POG)“ hervorzuheben.

Das POG-Konsultationspapier beinhaltet zahlreiche Regelungen für die Entwicklung und das Management von Privatkundenprodukten, die im Rahmen der Gesamtbanksteuerung beim Vertrieb, der Produktion und der Steuerung zu beachten sind, wobei auch die Produktelimination angesprochen wird, um mit einer bedarfsgerechten Produktpalette Schäden von Kunden abzuwenden und damit das Vertrauen in eine Bank aber auch in das gesamte Bankensystem zu stärken. Das POG-Konsultationspapier sieht neben einer klaren Abgrenzung von Zielmärkten und nicht geeigneten Märkte für alle Privatkundenprodukte das Stresstesting und zugleich umfassendere Kundeninformationen über Produktrisiken als bisher vor. Es bleibt zu hoffen, dass die umfassenden Stellungnahmen der Bankenvertreter zum POG-Konsultationspapier angemessen proportional berücksichtigt und Änderungen an den entsprechenden Punkten in der finalen Fassung der EBA Leitlinie vorgenommen werden. Andernfalls müssten sich alle Universalbanken mit umfangreichen Produkttests inklusive einer Vielzahl von Szenarien und Stresstests sowie neuen Beratungsinhalten auseinandersetzen, was zwar mittelfristig das Finanzsystem verbessert, kurzfristig jedoch in den einzelnen Häusern zu veränderten Abläufen und erhöhten Kosten führt.

 

Praxistipps:

  • Beachten Sie in der Vertriebssteuerung, im Risikomanagement und in der Gesamtbanksteuerung sorgfältig die Bestrebungen der ESAs zum Konsumentenschutz, weil damit die Rechtsrisiken aus der Beratung sowie die Reputationsrisiken aus bankaufsichtlichen Prüfungsfeststellungen steigen, wenn nicht „regulatorisch konform“ beraten und verkauft wird.
  • Richten Sie ggf. Ihre Strategie frühzeitig auf die veränderten Rahmenbedingungen aus.

 

Seminartipps:

 

Buchtipps:

 

 

 

Erschienen im Newsletter Banken-Times SPEZIAL Banksteuerung / Treasury 2015. (Kostenlose) Bestellung möglich unter http://www.fc-heidelberg.de/bankentimes

 

Autor:  Prof. Dr. Stefan Zeranski, Brunswick European Law School (BELS)

 

 

 

 

 

2 Antworten auf "EBA Konsultationspapier zur Produktüberwachung und -steuerung für Privatkunden (EBA/CP/2014/37) im Licht der EU-Bankenunion"

  • Elena sagt:

    Sehr geehrter Prof. Dr. Stefan Zeranski,

    danke zunächst einmal für Ihren Beitrag zu dem Thema. Wissen Sie zufällig, ob Deutschland (BaFin, BuBa) sich in irgendeiner Form zu der Umsetzung von POG in Deutschland geäußert haben? Die EBA hat ja am 22.3.2016 die finalen GLs veröffentlicht, wo sie mit einem Feedback zu einer Umsetzung bzw. argumentierten Nicht-Umsetzung durch NCAs innerhalb 2 Monate rechnet: https://www.eba.europa.eu/documents/10180/1141044/EBA-GL-2015-18+Guidelines+on+product+oversight+and+governance.pdf
    Die Frist ist längst verstrichen – es gibt allerdings weder auf EBA Seite noch auf BaFin oder BuBa Seite eine entsprechende Stellungnahme.

    Danke im Voraus,

    Elena

    • Prof. Dr. Stefan Zeranski sagt:

      Sehr geehrte Frau Elena,
      die EBA GL zu POG entfaltet aufgrund Artikel 16 (3) EU-Verordnung 1093/2010 Rechtswirkung als Vorgabe für die Prüfer in der EU-Bankenunion. Die BaFin hat eine Abteilung für den Verbraucherschutz, so dass es für Banken sinnvoll ist, die o.g. EBA/GL zu befolgen, um Compliance zu erfüllen und dem Risiko der Fehlberatung (Conduct Risk) vorzubeugen.

      Freundliche Grüße,
      Prof. Dr. Stefan Zeranski

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